在农村，土地是农民祖祖辈辈的依托，宅子是老百姓最起码的栖身之所。眼瞅着庄稼地被占地施工或者宅子因为征地要被拆掉，尤其是施工企业已经施工到家门口的时候，他们心里往往是无法接受的。百姓通常认为，施工企业施工行为要有许可证，没有许可证就是违法建设！而事实情况可能并非这样一刀切。
案例一：没有施工许可证的国家重点建设项目的施工行为合法吗？
李某是某村的村民，在这个村子里有一处宅子。本来“现世安稳，岁月静好”的生活状态，被一次征地打破了。
现在，家门口已经开始施工，宅子岌岌可危。征收部门称：因铁路工程建设需要征收李某的宅基地，只给了李某一份国家发改委对该项目作出的《可行性研究报告的批复》。但李某此前并未见到任何征地批文和补偿方案，而征收部门给出的补偿标准也令他们无法接受。
于是，李某想通过申请政府信息公开来看一下施工行为是否合法：省国土资源厅提供了一份国土资源部作出的《建设用地的批复》；市住房和城乡建设局称没有核发过施工许可证；市规划局答复称：该项目为国家重点建设项目，没有核发施工许可证。
案例二：允许先行用地的水库工程的施工建设行为合法吗？
张某是山东省枣庄市某村的村民。由于山东省枣庄庄里水库工程建设，张某的房屋所占用的土地以及承包地被划入征收范围内。政府部门先后下发了该项目的《征地补偿和移民安置办法》以及实施方案。由于张某未见到任何征地文件，对补偿安置方案的制定过程完全不知情，且对该补偿标准不认可。
当时，土地腾退工作已经开始实施，并圈建围墙进行建设。因此，张某申请了政府信息公开。据国土资源部作出的《关于庄里水库控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函【2016】1472号）得知，同意水库建设范围内的“控制性工程”先行用地。但并未得知该项目有施工许可证的情况。
那么，结合上述案例，我们不禁有一串疑问：施工许可证对任何建筑工程来说都是必须的吗？未办理施工许可证的法律后果是什么？案例中的“无证开工”到底合法吗？
申领施工许可证是常态
一般来说，施工许可证是建设单位从事建筑工程开工活动的法律凭证。根据《建筑法》的规定：建筑工程开工前，建设单位应当依法准备各项必要材料，向建设行政主管部门申请领取建筑工程施工许可证和申请开工。
根据《建筑工程施工许可管理办法》的规定，应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工，且不得将工程项目分解来规避申领施工许可证。因此，大多数工程项目的施工建设都是需要施工许可证的，不办理施工许可证就涉嫌违法施工。
针对违法施工行为，建设行政主管部门有监督、查处职责。我们可以向这些部门提出书面申请，请求其对违法行为进行查处。如果行政建设行政主管部门不履行查处职责，我们仍然可以通过提起行政复议或者行政诉讼等法律程序来维护自己的合法权益。
不办理施工许可证是例外
事实上，并非所有的建筑工程都需要办理施工许可证，总有一些例外情形存在。根据《建筑法》和《建筑工程施工许可管理办法》的等法律法规的规定，不需要申请施工许可证的工程类型主要有：
（1）国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程（工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案）；
（2）作为文物保护的工程；
（3）抢险救灾工程；
（4）临时性房屋建筑；
（5）军用房屋建筑；
（6）按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程。
以上前五种工程类型相对来说容易判断，第六种需要结合实际情况以及通过获取更多的材料来予以佐证。
未申领施工许可证的法律后果：停工整改、罚款
《建筑法》第六十四条规定：未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。
《建筑工程施工许可管理办法》第十二条规定：对于未取得施工许可证，由发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。
实践中，责令改正、罚款是对未取得施工许可证擅自施工的查处方式。建设单位是施工许可证的申请人，也是无证施工违法行为的被处罚对象。对于这种情况，建设行政主管部门通常会向建设单位下达《整改通知书》，责令其停工整改。
案例中的施工行为到底合不合法？
关于案例一：
《国家重点建设项目管理办法》规定：在所申请项目批准开工后，正式确定国家重点建设项目。地方人民政府负责与国家重点建设项目征地有关的协调工作，并提供必要的便利条件。土地管理部门应当依法保证国家重点建设项目的建设用地。
通过规划局的答复可知，该项目为国家重点建设项目，已由国土资源部批准。事实上，这个项目在前期已经作了广泛的宣传与论证。当地区政府针对这一项目也专门制作了《宣传手册》。尽管目前仍未获得更多的文件资料，但是，该项目已经批准开工的可能性极大，可以通过启动复议、诉讼等法律程序进一步验证。
但具体到本案中，仍有可以争取的空间。正如国土资源部作出的《用地批复》规定的一样：当地政府要严格履行征地批后实施程序，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低。征地补偿安置不落实的，不得动工用地。因此，作为被征收人依旧可以通过法律的程序主张自己应得的补偿款项。
关于案例二：
根据《国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》（国土资规[2016]1号）文件的规定，抢险、救灾、防洪等急需使用土地的水利工程，可以先行使用土地。
先行用地办理原则上限定在国务院及国务院有关部门批准建设的水利水电工程范围内。先行用地批准后，不得超出批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。该项目属于大中型水利水电工程建设，由国务院批准先行用地。
事实上“先行用地”这一规定在实践中被“滥用”的现象普遍存在。针对具体项目的“先行用地”是否符合现行法律的规定，在实务中仍有待商榷。这取决于各地法院的裁判标准。
结合本案中所获取的材料来看，在没有推翻“先行用地”这个大前提的情形下，不能笼统判定施工行为一定违法，应具体详细分析是否在允许先行用地的范围之内。
但是，即便是允许先行用地，水利水电工程征地报批前要认真履行征地告知、确认、听证程序，就征收土地方案充分听取被征地农民集体和农民意见，确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。如果没有遵循这些必要的程序，此次征地则必然存在违法之处，尤其是在不能保障甚至严重降低失地农民生活水平时，其违法性显而易见。
