“代建制”即“代为建设”，是指委托单位通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位，按照合同约定履行政府投资项目全过程建设管理职责，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交委托单位的制度。
图为深圳市福田区中心城区。
深圳市福田区落实中央投融资体制改革部署，率先创新推出新型的政府投资项目全过程市场化代建模式，自2017年6月实施改革以来，福田区一次性委托19个代建项目，总投资75.9亿元，占全区政府年度总投资1/4。改革使得项目从立项到竣工交付全流程可节省一半以上时间，一批学校、医院等民生项目加速推进，一批长期拖延的工程项目也被重新“激活”驶上快车道，改革收到了显著成效。
新模式实现市场化代建，“激活”市场释放活力
为深化供给侧结构性改革，完善政府投资管理体制，福田区充分利用市场化专业技术和管理力量，用市场“激活”资源，为政府投资建设项目“松绑”，让政府职能由“办”变为“管”，探索出一条提速提效的新路，形成了政府投资代建项目供给侧结构性改革的福田新模式。
图为深圳市福田区中心城区在建项目。
“市场能做好的交给市场，专业的事情交给专业的机构。”福田区委常委、常务副区长黄伟告诉《经济日报》记者，福田区新代建制以权责明晰、分工合理、廉洁高效、合作共赢为基本原则，是全国首个全过程全链条、深度市场化专业化的代建制新模式。通过改革，在现有政府集中代建模式上增辟一条以“合同治理”为基础的市场化、专业化、法治化代建道路，全面推行全过程代建，切实释放市场活力。
“以前一个上亿的项目花在立项、论证、报审等跑流程的时间要200天以上，如今只用45天就办完了前期事项，使我们能够把更多的精力放在细化设计和工程质量上。”参与代建项目的万科企业股份有限公司科筑建造事业中心副总经理王和贵告诉记者，市场化代建合同厘清各方权责，保障了代建责任履行和维修责任到位。不仅如此，代建制还可以大大缩短项目工期。“直接从预选库选择代建单位缩短了单位确认时间；项目前期即可做好策划工作，不同业务线同时进行报建和招标采购等工作缩短了准备期；承建企业最大力度调动内外部资源，提升沟通协调效率，保障了既定工期的实现。”
数据显示，以新建学校项目为例，传统建设模式整个项目前期到施工招标阶段，至少需要2-3年时间，按照新型代建制只需1年到1年半就可跑完全部前期，到达施工招标阶段。新型代建模式还提出，代建单位具有投资咨询、勘察、设计、工程监理、招标代理、造价等部分或全部资质资格的，不需回避即可直接承担相应任务，进一步缩短项目前期招标时限，并充分发挥代建单位自身具备的专业团队和市场资源优势。以选择全过程咨询类代建企业为例，项目可以缩短整个前期招标时限100多天。
对症下药解决老大难问题，监督创新杜绝“套路”
随着社会经济的不断发展，在多年运行中，政府集中代建制行政委托约束力不强、管理冗余、效率不高等矛盾逐渐显现。福田区此次改革特别针对政府投资建设项目常常面临的工程建设滞后、低价中标、非法转包、违规挂靠、建筑质量较差、维修维护不到位、腐败滋生等建设工程领域的“老大难”问题，对症下药提供解决良方。
图为深圳市福田区中心城区在建项目。
在传统行政化代建模式中，由于僵化的单一低价中标等模式，往往存在着这样的“套路”：一些项目被低价中标者揽得，而有实力的承建者优势无法彰显反而遭到逆淘汰，形成“劣币驱逐良币”；建设过程中又不断超预算，进度和质量难以把控，后续维护无人跟进，难免造成层层转包和“豆腐渣”工程等等。
如何保护“良币”，防止出现层层转包、“散兵游勇”干政府工程的弊端，让市场主体既有主动权，相互之间又形成有效制约和监督，确保代建项目品质，提高制度执行效率？福田区发展和改革局局长曾坚朋告诉记者，新型代建制创新建立了预选库机制，预选库并不排斥代建项目单独公开招标，而是多一个可选择的渠道。通过提高代建单位的准入条件、建立过程管理规范和“黑名单”退出机制，先行通过公开招标甄选出高水平的代建单位入库，确保由高水平单位承接政府工程。
据曾坚朋介绍，经面向全国公开招标，福田代建单位预选库已经建立，37家中标入库企业均为行业内龙头，包括华润、万科和深业集团等7家房地产名企；中国一冶、中铁建工和中建八局等10家“中字头”建筑工程企业；中国建筑科学研究院、上海市城市建设设计研究总院等10家设计名企；上海建科、广东省建筑设计研究院等10家全过程咨询试点单位。曾坚朋表示，通过代建预选库，高门槛、高标准保证了优质资源进入，在充分信任、充分授权的基础上，参与企业使命感增强，自我要求更高，将推动更加高效、高品质地完成任务，更加体现社会责任与担当。
如何规避“豆腐渣”风险？新代建制在保留施工监理的基础上，在国内率先创新引入国际先进的工程质量保险制度、引入国际通行的代建激励机制。其中，在政府投资代建项目中全面推行“工程质量潜在缺陷保险”（“IDI”），开创全国先河。“IDI”是由建设单位向保险公司投保，由保险公司按照约定，对于因工程建筑主体结构或非结构工程存在缺陷，在保险有效期内发生工程质量事故为使用单位或个人，造成损失时给予赔付的一种特殊保险。参与福田代建项目的平安产险深圳分公司责任险业务部总监胡正对记者说，平安财险承接的福田区代建制“IDI”项目有5个，目前都已顺利起保。
“与传统保险最大的不同是，这种保险对工程风险管理水平有更高的标准要求，需要专业且独立的第三方风险管理机构全程参与自勘察设计至工程竣工的工程质量检查和监督，进一步健全了当前工程质量管理体系，与监理单位共同形成工程质量‘双保险’。同时，一旦发生工程质量问题，由保险公司提供资金并介入后续全部维修处置工作，有效解决工程保修制度存在的耗时久、程序烦等难题，有利于缓解政府部门直接面对社会矛盾纠纷的局面。”曾坚朋表示，我国早在2005年就探讨过工程质量保险制度，但当时因没有强力有效的制度保障最终搁浅。福田模式原则上适用于3000万元以上的政府投资项目，基本属于半强制性，对于该创新险种的推行具有非常强的引导作用，有利于促进市场充分研究探索出一条符合中国特色的路线，并积累大数据，为其他地区进一步推广奠定基础。
同时，新代建制还借鉴了香港《建筑物（管理）规例》中的“认可人士制度”经验，实行代建单位和专业责任人的“终身负责制”，明确代建单位应确定实际参与代建项目的首席责任人及其他主要专业责任人，对质量承担终身责任，进一步约束代建单位相关人员的责任，切实提高政府投资项目管理水平。
据胡正介绍，平安产险目前已承接中国保险协会关于《IDI风险控制标准研究》的课题，制定行业化标准，近期将上报成果，为接下来该险种提供充分的理论基础和实操工具。
简政放权为政府部门“松绑”，形成正向激励机制
2002年以来，深圳在全国率先建立起以建筑工务部门为主导的政府集中代建模式，统一前期和建设管理，提升单项专业化水平，经多年运行取得了很多成绩。经过此次新代建制改革，建工部门和行业主管等政府部门均可作为代建项目委托单位，直接面向市场发起选择社会代建单位。委托单位赋予代建单位全过程代建主体地位，代建单位履行从项目立项到竣工验收全过程代建，以及项目保修内组织保修的职能。除项目建议书、可行性研究报告、设计、概算等关键文件需要经委托单位确认，全部报批报建手续以及材料设备采购和施工环节的招投标工作也一并由代建单位负责。
“合同治理”是新代建制改革的核心，以市场化代建合同为基础, 委托单位直接面向市场发起选择社会代建单位。委托单位和代建单位的权利义务、代建招投标流程、项目工期、设计变更程序、法律责任追究等关键内容和责任明晰了，使代建项目各个环节有法可依，不仅实现了市场、法律“紧约束”，还避免了行政审批的冗余，降低制度性交易成本，切实提高运作效率。
权力“松绑”是新代建制改革的关键，以法治手段确立代建企业主体地位，简权放政给政府“减负”，给予代建单位从项目立项到竣工验收全过程的管理决策权，使其自身专业优势和市场资源优势得以发挥，科学设置项目工期，大幅提升项目前期流程管理、规划和方案设计的实施效率，从项目立项到竣工交付全流程可节省一半以上时间。
市场化、专业化、法治化是新代建制改革的“抓手”，多管齐下，不仅让作为委托方的政府部门从繁杂的事务性工作中抽身而出，不需像以往一样每个环节亲力亲为，潜在的廉政风险也大大降低；还能促使其回归本位，将更多精力用于优化项目需求、进行宏观监管等内容，实现政府职能由“办”到“管”的转变。
这一模式将政府部门从繁杂的事务性工作中解放出来，大大减轻了建工部门的压力，将更多精力用于做好提出需求和确定需求，督促建设进度，配合报批报建，提升了工作合力。
尽管如此，政府建工部门仍将发挥重要作用。新代建制不否定现有的建工模式，而是增辟一条更加市场化、专业化、法治化的代建新渠道，原有的政府集中代建模式仍继续沿用。新代建制与现有政府集中代建形成互补，新旧体制相互衔接，协同推进政府投资建设项目。目前，福田区建工部门仍在继续发挥三个方面的重要作用：一是继续按政府集中代建模式开展政府投资项目建设；二是也可作为委托单位，按新代建制模式开展政府投资建设项目；三是在市场可能会对小、散、少的政府投资建设项目不感兴趣时，作为政府部门的建工部门就发挥承接的作用。
“这种分工协作模式有效推动政府部门职能转型和优化，一方面以市场能做好的坚决交给市场去做、专业的事情坚决交给专业的机构去作为导向，发挥市场主体作用。另一方面，政府集中代建模式发挥政府集中力量办大事的作用，使其有足够的精力去做一些精品工程、样版工程，并对一些市场主体无法承接或不愿承接的项目，发挥‘兜底’作用，形成协同推进政府工程建设的强有力工作体系。”黄伟说。
“干多干少一个样”是传统行政化代建模式中的另一个弊病。由于行政逻辑与市场化激励存在矛盾，制约了建工部门积极性、专业能力的提升，建工部门作为政府部门，没有激励手段，干复杂工程和简单工程一个样，难以留住专业人才。
为此，新型代建制创新引入国际通行的“保证最大工程费用激励制度”（GMP），因地制宜提出GMP以项目总概算为限额，工程决算低于GMP数额的，节余部分由代建单位和政府方分成；工程决算超出GMP数额的，超出部分由代建单位承担，倒逼代建单位加强成本管控，切实提升前期工作质量，避免方案设计缺陷漏项，并积极管控施工单位频繁设计和现场变更等不必要增加投资的行为。既给予代建企业充足利润以形成正向激励，又能有效管控总投资，强化成本约束。
黄伟表示，新代建制的实质是政府从代建组织实施角色向代建管理监督角色转变，这是福田区简政放权、放管结合、优化服务，积极转变政府职能的创新举措和努力尝试。面对当前仍较复杂而又巨大的建筑市场，高品质的代建单位和保险公司需要更大的市场支撑，新代建制需要在实践中逐步落地。
采访感言：
市场能做好的交给市场去做
习近平总书记在十八届三中全会上强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。“充分发挥市场的决定性作用”为深化经济体制改革提供了基本遵循。
党的十九大报告进一步提出：“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”
深圳市福田区新代建制改革的实质就是牢固树立“市场决定取舍”的理念，厘清政府与市场的边界，协调运用“两只手”的力量，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。
作为改革开放的试验田和排头兵，深圳从最初借鉴香港的经验、在全国率先建立政府集中代建管理体系，到后来探索形成“政府集中代建+社会代建”的双重代建模式，再到现在确立全国首个全过程全链条、深度市场化专业化的代建新模式。充分说明，深圳改革的目标是明确的，那就是让政府投资项目又好又快又省；深圳改革的方法是得当的，新型代建制的导向是“市场能做好的交给市场去做、专业的事情交给专业机构”，同时又注意吸收人类文明有益成果，借鉴国际先进做法、创新引入商业保险参与项目质量管控和监督、科学奖惩形成正向激励模式等。
众所周知，市场主体在追求自身利益的同时能使社会福利最大化，这是国民财富增长的原动力。建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。当前，政府必须“让位”“归位”。“让位”，就是市场能办到的事情政府要让位于市场；“归位”，就是营造良好的法治和信用环境，保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵。
政府有限，市场无限；资源有限，创新无限。改革只有进行时、没有完成时。市场是一只“看不见的手”，它可以最大限度地自我调节，维持生产的秩序和平衡。一事当前，首先要想到市场，相信市场的力量。只要按市场规律办事，事情总是能够朝着最有效率的方向前进。在新一轮改革窗口期，面对错综复杂的国际国内形势和改革发展稳定的繁重任务，只有进一步打开解放思想这个总开关，善于运用市场办法，以积极主动精神研究和提出改革举措，就一定能够逢山开路、遇水搭桥，按市场需求谋划生产、按市场规律谋划发展。
惟改革者进，惟创新者强。各级地方政府在面对各种问题时，只要不忘初心，坚定理想信念，立足实际情况、制定明确目标，勇于改革、善于创新，就一定能够寻找到问题的解决之道，我国的国家治理体系和治理能力现代化水平也就会相应提高。经济日报记者 杨阳腾
