□蒋惠岭
《中华人民共和国人民法院组织法》修正草案(下称法院组织法修正案)提请全国人大常委会审议,是我国司法改革进程中的关键一步。党的十八届三中全会以来,中央部署以及人民法院、人民检察院实施的司法改革措施有100多项,出台的改革方案涉及司法制度的各个方面。一些重要的改革成果将体现在法院组织法的修改中。
现行法院组织法制定于1954年,共经过四次修订(1979、1983、1986、2007)。当前启动的法院组织法修订将成为影响法院组织制度的一次重大修订,是法院组织框架的一次再设计。下面将重点论述其中六个方面的重要内容。
一、法院类型更加丰富,未来构造正在酝酿成型。自1954年以来,我国的法院构造除增加十个海事法院外基本上没有什么变化。在吸收司法改革成果的基础上,至少有三项相关内容纳入了法院组织法修正案。一是设立最高人民法院巡回法庭。至于是否可能将巡回法庭改造成一个单独的审级,或者是否可能把最高人民法院本部受理的全部案件接下来,把最高人民法院本部打造成一个政策性的、司法解释型的法院,依然是当前热议的问题;二是地方法院体系的新发展,即增加了跨行政区划法院,审理跨地区案件。北京四中院和上海三中院的试点已经为法院组织法的修改提供了一些实践经验,但作为一常态的制度确立下来,特别是借鉴联邦国家司法制度的有益之处建立跨行政区划的法律体系,可谓司法组织框架的重大发展;三是专门法院体系的新发展,既在军事法院、海事法院的基础上,增设了知识产权法院,从而丰富了我国专门法院的体系,也为未来其他专门法院的设立提供了有益的借鉴。
二、内部构造重组,避免改革成果“挥发”。法院内设机构的改革已经成为当前讨论的热点。如果内设机构不能适应司法权力运行机制改革的成果进行调整,前进之路便会被堵塞,经过一个时期之后甚至会回到原点。
与司法人员管理制度改革一样,因为内设机构改革直接涉及到工作人员的职级、职务、地位、待遇等重大利益,加之综合配套措施尚未跟上,改革的主动性、积极性以及改革措施的彻底性都会受到影响。虽然看起来只是内部的“功能分区”和职责定位,但在很大程度上制约着司改措施的整体效能。当前,一些地方法院在内设机构改革方面已经进行了一些探索,形成了审判力量团队化、运行机制扁平化、行政管理集中化的改革经验。特别是一些新设立的法院采取了更加彻底的改革措施,为现代法院内部组织模式提供了有益参考。因此,法院组织法修正案第二十六、二十七条分别规定,“人民法院根据审判工作需要,可以设必要的审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以设综合审判庭或者不设审判庭。”“人民法院根据工作需要,可以设必要的审判辅助机构和司法行政管理机构,也可以让社会力量参与审判辅助工作和司法行政工作。”这样规定,既符合深化司法体制改革要求,又为进一步改革留有空间。
三、实行司法责任制,让审理者裁判,由裁判者负责。合议庭和独任庭是人民法院主要审判组织。法院组织法修正案就合议庭和独任庭审判范围、合议庭组成、合议庭评议案件、裁判文书签署等作出了规定。根据“谁办案谁负责”的要求,法院组织法修正案规定,法官组成合议庭的,其成员对案件的事实认定和法律适用承担责任,独任庭由独任法官对案件的事实认定和法律适用承担责任。同时规定,合议庭和独任庭的审判活动有违法情形的,人民法院应当及时调查核实,并根据违法情形依法处理。
司法责任制是司法改革的牛鼻子,同时更是体现司法的“真我”,体现司法的本质性规律。司法,就是应当在专业化(辅之以平民化)基础上,由法官根据法律和良知,按照公平的程序对特定事实和法律问题独立作出裁判的活动。司法管理制度方面的各项改革措施,无论是法官职业化、司法行政省级统管、司法职业保障,都是为实现这一司法“真我”目标服务的。
在司法责任制改革成功经验基础上,法院组织法修正案对此作了比较细致的规定。例如,审判长与合议法官平权,取消裁判文书签发制,责任追究限于“审判活动的违法情形”等,都在相当程度上反映了司法的自身规律要求。
四、实行人员分类管理,使司法人员工作各司其职、管理各循其道。虽然法院内部的工作人员在建设法治国家的事业中都是“革命同志”,但因为职能不同、资质不同、来源不同,对这些人员进行分类管理成为必要。法院组织法修正案第四十九条规定了“人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理”,从而解决了多年以来“只论职级、不论职责”的管理模式,使司法人员管理制度更符合司法规律。当前人们对司法人员分类管理制度的一些质疑性的评论主要源自原本按法官条件和培养路径招收、使用的一些法律人才被归入辅助或管理类别,从而导致心理失衡和职责错位。在这里需要特别提及的是法官从普通公务员管理模式中分离出来,从而采用单独职务序列、单独薪酬序列、特有保障机制等“区别于普通公务员的管理方式”的问题。在当前的过渡时期,无论是制度的惯性还是对新事物的心理反应都对这项改革的功效产生了负面的影响,进而影响到了改革的进度。但从长远来看,作为基础性改革,司法人员分类管理实施的彻底性直接关系到各项改革的成败,必须坚持下去。
但是,从已经运行60多年的原有构造转化为一个符合司法规律的管理模式绝非易事,其间的利害平衡、得失斟酌会影响到改革进度和制度的最终成型,甚至会出现反复。例如,法官普遍担心脱离了行政序列后会不会“吃亏”,辅助人员普遍担心自己的进阶渠道会不会畅通,行政人员则担心会不会被“边缘化”问题。在综合配套改革尚未全面推开、司法制度的整体效能还没有全面发挥的时期,出现这些想法都是正常的,而法院组织法修正案把人员分类管理确立下来,将为司法改革的成功提供坚强的法律支撑。
五、履行司法行政管理职责,为独立公正司法提供服务。法院是国家的审判机关。法院组织法修正案把“司法行政管理”这几个字确立下来,是对法院职权的一个重大发展。尽管自1983年以来人民法院一直自行管理司法行政工作,但在组织法上并没有明确的依据。法院组织法修正案规定,最高人民法院按照规定管理地方各级人民法院和专门人民法院的司法警务和司法行政工作,上级人民法院按照规定管理下级人民法院的司法警务和司法行政工作。
在新中国的司法制度历史上,人民法院的司法行政工作曾由行政机关管理,也曾由人民法院自行管理。历史的经验证明,人民法院自行管理司法行政工作更有力于法院履行职责,实现独立和公正。但是,法院自行管理司法行政工作的方式也是一个重大问题。有的国家采取最高法院管理制,即最高法院统管全国下级法院的司法行政工作;有的采取司法民主管理制,即由各级法院代表组成管理决策机构,实行民主决策,并由精干的内设司法行政管理机构加以落实。总之,权力总与风险相伴。人民法院应当更多地研究如何建立科学的、符合司法规律的管理机制,真正发挥其服务和保障功能。
六、落实职业保障,更加全面反映司法规律的要求。法院组织法修正案专设“人民法院行使职权的保障”一章共十个条文,固化了司法改革的成果,也为司法职业保障提供了坚实的法律依据。司法职业保障是本轮司法改革的重大成果,也是这次修法的重大成果。按照联合国确定的国际司法标准,法官工资待遇应当与其从事的司法职责相适应,非因法定事由、未经法定程序不得任意罢免法官,司法机关必须具有充分的预算保障等。在这方面,我国在司法改革中不仅有强烈的共识、完整的改革举措,而且在法院组织法修正案中有了明确体现。在建立独立的法官职务序列基础上,对法官实行独立的工资薪酬序列。尽管1995年实施的《法官法》早已对此作出规定,但直到今天才真正落实。另外,修正案还规定了司法工作经费保障,规定了藐视法庭惩罚、拒绝从事法定职责外的工作、人格尊严、身份保障等十分重要的保障措施。尽管这些保障机制的落实还需要一个时期,但从法律上和改革实践上看,这些标准已经十分接近相关的国际标准了。
司法体制改革是一项长期的工程,司法制度的完善也有一个过程,法院组织法修正案在立法过程中还有深入研究、继续完善的空间,有些规定还取决于司法体制改革的深化。目前提请审议的法院组织法修正案已经开启了法院组织框架再设计的历史进程,而我们的司法研究应当在其中作出自己的贡献。
