1916年结束时，保罗·冯·兴登堡元帅，任德国总参谋部总参谋长。他认识到就因为同盟国没有取得胜利，所以他们正在输掉这场战争。对凡尔登大举进攻的失败使德国兵力损失严重，而英国人的封锁又在其国内引起更大的灾难。所有的武器都被充分利用了，只有一个例外，那就是潜艇。德国分析家们认为，英国的商船船队已被削弱，只要潜艇部队再给它一击。便可将其一举消灭。
在1916年12月22日的一次情况分析会上，海军上将亨宁·冯·霍尔岑多夫坦率指出，如果在1917年2月取消对潜艇的限制，就可以在夏收之前于6月逼英国人投降。德国经济学家估计，如果潜艇能连续5个月，每月击沉60万吨位的商船，就会把中立国的船队从英国赶走，这样一来，单靠英国的商船队运粮是无法应付英国的饥荒的。冯·霍尔岑多夫认为，即便美国能给英国援助，也为数太少，为时太晚了。他的观点是，如果英国人想组织军舰护航的话，他们早就会组织了，因此军舰护航肯定是不可行的。他最后表示坚信，潜艇的性能足以克服协约国在反潜战上的任何改进。他的所有看法，除了对应击沉商船的吨位的估计之外，都是错误的。
德国宰相贝特曼-霍尔维克被这些估计打动了，最后撤回了他对无限制的潜艇战的反对。现在，最高统帅部不顾美国可能参战的极大可能准备孤注一掷了。这位宰相预言说："潜艇是最后一张牌了。"
