1938年底，经历了淞沪、武汉等投入兵力近百万的大会战后，国民政府损失了大量的人员与装备，陆军兵员不及原编制的一半，海军和空军则几乎伤亡殆尽。此时，受共产党部队敌后游击战的启发和鼓励，蒋介石考虑执行新的抗战策略--游击战与正规战配合。
1938年11月底，蒋介石在国民政府军事委员会召开的会议上明确提出："游击战重于正规战"
1938年11月底，国民政府军事委员会在湖南南岳召开军事会议。会上，蒋介石明确提出："政治重于军事，游击战重于正规战。"并要求：全国部队三分之一兵力配备在游击区域--在敌军的后方打游击；三分之一布置在前方，对敌抗战；三分之一到后方整训。此外，还在敌后专门设立了冀察、鲁苏两个游击战区。1939年1月7日，蒋介石指示国军各战区军事长官："应以一部增强被敌占领地区内力量，积极展开广大游击战，以牵制消耗敌人"，且按战区具体状况逐一指示方针，如："第九战区应以有力一部向武汉及沿江各要点游击，并保持九宫山游击根据地，不断袭敌后方"，等等。
1939年1月24日，国民政府成立南岳游击干部训练班，蒋介石亲自担任主任，白崇禧、陈诚担任副主任。学员来自各战区部队营长以上军官和高级司令部的中级参谋人员，结业后回原部队办班训练连、排长等基层军事骨干，编组游击队，到敌人的侧面和后方去开展游击战争。由于共产党是公认的游击战专家，所以训练班专门邀请共产党员来讲解游击战术。当时，叶剑英担任了训练班的副教育长，带领共产党干部30多人参加筹建和教学工作，编写教材、备课、试讲。
在蒋介石对"游击战"的重视之下，国民党部队建立了一些敌后抗日根据地，但战绩却十分糟糕
